Perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Annika Lapintien puheenvuoro Ihmisoikeusliiton järjestämässä Tenojoki! Mihin jäivät saamelaisten oikeudet? –seminaarissa 23.11.2017
Perustuslakivaliokunta on 1990-luvun alusta lähtien antanut reilut 20 lausuntoa tai mietintöä, jossa se nimenomaisesti käsittelee saamelaisten oikeuksien perustuslainsuojaa. Perustuslakivaliokunnan toimialaan kuuluvat eduskunnan työjärjestyksen mukaan saamelaisasiat.
Ennen itse asiaan menemistä kiinnitän huomiota yleiseen seikkaan, jolla on merkitystä pohdittaessa päivän teemaa. Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudelliset huomautukset yksilöidään aina valiokunnan lausunnossa ja ne käyvät kootusti ilmi lausunnon ponsiosasta.
Perustuslakivaliokunnan perustuslakiin tukeutuvat muut huomiot ovat velvoittavuudeltaan edellistä heikompia. Puhemiesneuvoston ohjeiden mukaan tällaisten huomioiden mahdolliseen sivuuttamiseen, pitää asianmukaisesti esittää erityisvaliokunnan mietinnössä perustelut.
On hyvin tärkeä huomata, että perustuslakivaliokunnan rooli saamelaisia koskevien esitysten käsittelyssä on esitysten sisällöstä riippuen erilainen. Sillä, onko asia valiokunnassa lausunto- vai mietintöasiana, voi olla vaikutusta lopputulokseen.
Kun valiokunta antaa lausunnon toiselle eduskunnan valiokunnalla ja jos perustuslakivaliokunta ei ole esittänyt lausunnossaan säätämisjärjestykseen vaikuttavaa huomautusta, niin silloin jää viime kädessä toisen valiokunnan harkintaan, millaiseksi muotoutuvat saamelaisia koskevat säännökset. Juuri näin tapahtui Tenojokea koskevan hallituksen esityksen käsittelyssä.
Silloin jos tietty asia on perustuslakivaliokunnassa mietintöasiana, säännösten lopullinen muoto tulee käytännössä päätetyksi perustuslakivaliokunnan mietinnössä, mikä merkitsee sitä, että tällöin lopputulos voisi mahdollisesti olla erilainen kuin tilanteessa, jossa mietinnön tekee jokin toinen valiokunta.
Perustuslakivaliokunnan lausunnot saamelaisasioissa liittyvät perustuslain suojaamaan kulttuuri-itsehallintoon, ja ne ovat koskeneet esimerkiksi seuraavia erityiskysymyksiä: saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvia elinkeinoja, kuten kalastusta ja poronhoitoa sekä lisäksi metsänhoitoa, metsähallituksen organisointia, kieltä, kansallispuistoa, kuntajakoa, koulutusta, luonnonsuojelua, kaivostoimintaa ja ympäristönsuojelua. Jo tämä listaus sinänsä osoittaa, että saamelaisten oikeudet ovat perustuslaillisesti merkityksellisiä monessa eri kontekstissa.
Käyn seuraavaksi läpi perustuslakivaliokunnan lausuntoa Tenojoen kalastusta koskevassa asiassa. Siinä oli kysymys eri perusoikeuksien punninnasta:
Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu perustuslain 20 pykälän mukaan kaikille. Säännöksessä tarkoitettu vastuu kohdistuu sekä julkiseen valtaan että yksityisiin luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin. Säätämällä vastuun kuulumisesta kaikille on haluttu korostaa sitä, että ympäristönsuojelu edellyttää laaja-alaista yhteistyötä eri tahojen kesken. Säännöksen tarkoittaman vastuun piiriin lukeutuvat muun muassa aktiiviset luonnolle suotuisat toimet.
Ympäristöperusoikeutta koskeva säännös ilmaisee vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen. Ehdotettu sopimus, ja sen olennaisena osana oleva määräajoin uusittavaksi tarkoitettu kalastussääntö, perustuvat kalakannan ja sen monimuotoisuuden suojelemiseen ja säilyttämiseen, mistä syystä perustuslakivaliokunta katsoi kokonaisuuden edistävän tärkeällä tavalla perustuslain 20 pykälän ympäristövastuusäännöstä.
Vaikka ehdotettavat kalastuksen rajoitukset menevät osittain pidemmälle kuin esimerkiksi Suomen ja Ruotsin välillä tehdyn rajajokisopimuksen kalastussäännössä olevat rajoitukset, voitiin niihin liittyviä omaisuudensuojan ja elinkeinovapauden rajoituksia eri kalastajaryhmissä pitää lähtökohtaisesti oikeasuhtaisina, kun otettiin huomioon hallituksen esityksen tiedot Tenojoen kalakantojen nykyisestä, miltei hälyttävästä tilasta. Ehdotukset eivät näin ollen muodostuneet omaisuudensuojan tai elinkeinovapauden kannalta ongelmallisiksi.
Tenojokilaakso kuuluu saamelaisten kotiseutualueeseen, ja enemmistö jokivarren asukkaista on saamelaisia. Kalastus on poronhoidon ja metsästyksen ohella yksi saamelaisten kulttuurimuotoon kiinteästi kuuluvista elinkeinoista.
Hallituksen esitys oli tämän vuoksi erityisen merkityksellinen perustuslain 17 pykälän 3 momentin kannalta. Myös YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 27 artiklan on valvontakäytännössä katsottu suojaavan alkuperäiskansojen oikeutta nauttia omasta kulttuuristaan. YK:n ihmisoikeuskomitean mukaan 27 artikla merkitsee muun muassa velvollisuutta taloudellisten toimenpiteiden suunnittelemiseen ja toteuttamiseen siten, että saamelaisten elinkeinojen taloudellinen kannattavuus säilyy.
Perustuslakivaliokunta on myös käytännössään todennut kalastamisen kuuluvan perinteiseen saamelaiseen elämänmuotoon ilman asuinpaikkaan liittyviä rajoituksia.
Lohenkalastus Tenojoessa liittyy kiinteästi saamelaiseen kulttuuriin. Pyyntikulttuuriin kuuluvat varsinkin perinteiset kalastusmuodot, kuten pato- ja lohiverkkokalastus sekä kulkutuskalastus. Sekä ihmisoikeuskomitea että perustuslakivaliokunta ovat todenneet, että saamelaiskulttuuriin kuuluvat myös perinteisten elinkeinojen nykyaikaiset soveltamismuodot. Esimerkiksi vapakalastusta ja siihen liittyvää kalastusmatkailutoimintaa on näin ollen pidettävä osana saamelaista kalastuskulttuuria.
Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksen perusteella muodostuva voimakkaasti rajoittava käsitys kalastusrajoituksista, konkretisoitui monessa suhteessa nimenomaan saamelaisten ryhmässä. Toisaalta saamelaiskulttuuria pyrittiin hallituksen esityksen mukaan suojaamaan siten, että nuottaa lukuun ottamatta minkään perinteisen pyyntimuodon käyttöä ei kielletä kokonaan, vaan niiden käyttö on mahdollista jatkossakin, joskin vain rajoitetusti.
Lisäksi ympäristövastuuseen ja lohensuojeluun liittyvät näkökohdat olivat perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan merkityksellisiä saamelaisten kalastuskulttuurin ylläpitämiseksi myös tulevaisuudessa.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan ehdotettu sääntely aiheutti kiistatta heikennyksiä saamelaisten kulttuurimuotoon liittyvän perinteisen kalastuksen harjoittamiseen. Vaikka vastuu ympäristöstä kuuluu kaikille, julkisen vallan sääntelytoimilla olisi perustuslakivaliokunnalla mukaan ollut mahdollista toteuttaa ympäristövastuuta myös kohdentamalla rajoituksia ja velvoitteita eri oikeussubjekteille eri tavoin hyväksyttävin ja etenkin perusoikeuksien turvaamiseen liittyvin perustein.
Oikeasuhtaisuuden kannalta merkittävää oli toisaalta se, että saamelaiseen kulttuuriin kuuluvia pyyntimuotoja voidaan harjoittaa tulevaisuudessakin siinä määrin, ettei perinteeseen liittyvä tietotaito ja osaaminen ole vaarassa hävitä kokonaan. Vastaavasti lohikantojen tilan saaminen kestävälle tasolle on valiokunnan mukaan omiaan edistämään saamelaiskulttuurin jatkuvuutta tulevaisuudessa.
Perustuslakivaliokunta painotti, että lainsäädännöllä tulisi myös ympäristövastuuta toteuttavan sääntelyn yhteydessä vahvistaa saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan.
Näin ollen hallituksen esityksen katsottiin olevan ongelmallisessa suhteessa valtiosääntöön siksi, että saamelaisten kulttuuriin liittyviä perinteisiä kalastusmuotoja koskevat lievemmät kalastusrajoitukset on toteutettu asuinpaikkaperusteisesti. Valiokunta huomautti, että perustuslain 17 pykälän 3 momenttiin perustuva oikeus harjoittaa omaan kulttuuriin liittyvää kalastusta ei ole asuinpaikkasidonnainen.
Ottaen huomioon, että kalastaminen kuuluu hyvin olennaisesti ja erottamattomasti perinteiseen saamelaiseen elämänmuotoon, hallituksen esityksen saamelaistenkin kalastusta koskeva asuinpaikkaperusteinen rajaus esti perustuslakivaliokunnan mielestä muualla asuvia saamelaisia harjoittamasta kulttuuriaan Tenojoella tavalla, jota ei voitu pitää ongelmattomana. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta katsoi, että perustuslain 17 pykälän 3 momentista johtuvista syistä oikeus kalastaa Tenojoella olisi pitänyt turvata ehdotettua laajemmin saamelaisille, asuinpaikasta riippumatta ja kohdistaa kalastusrajoitukset voimakkaammin sellaiseen kalastukseen, joka ei nauti perustuslain 17 pykälän 3 momentin ja YK:n KP-sopimuksen 27 artiklan mukaista suojaa.
Perustuslakivaliokunta katsoi, että maa-ja metsätalousvaliokunnan oli selvitettävä, mahdollistiko kalastussääntö voimaansaattamislain muuttamisen tavalla, joka turvaisi saamelaisten oikeudet hallituksen ehdotusta paremmin.
Jos saamelaisten oikeuksien parantaminen ei ole mahdollista voimaansaattamislain muutoksella, perustuslakivaliokunta piti välttämättömänä, että sopimuksen hyväksymisestä huolimatta eduskunta velvoittaa lausumalla hallituksen jatkamaan neuvotteluita saamelaisten kulttuuriin liittyvän perinnekalastuksen turvaamiseksi.
Perustuslakivaliokunta otti lausunnossaan voimakkaasti kantaa lainvalmisteluun liittyviin menettelykysymyksiin. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan Tenojoen kalastussopimusta koskevien neuvotteluiden ja sopimuksen voimaansaattamislain valmistelun yhteydessä oli tietyiltä osin laiminlyöty saamelaiskäräjälain neuvotteluvelvoitteen noudattamista. Valiokunta huomautti, että saamelaisten oikeuksiin merkittävästi vaikuttavien lakiehdotuksien valmistelussa tulee korostuneesti huolehtia menettelyiden asianmukaisuudesta.
Yhteenvetona kaikesta edellä kertomastani voin todeta, että perustuslakivaliokunta on asian käsittelyssä riittävästi ottanut huomioon saamelaisten oikeuksien toteutumisen sekä lausunnossaan selkeästi tuonut esille hallituksen esitykseen sisältyvät ongelmakohdat.